土地整理項目合作績效評價初探

現行大陸有關法規文件與報刊雜志，包括土地科學專著，很少稱謂土地整理，使用頻繁與相對穩定的稱謂有土地開發、土地復墾、土地治理、土地改良、土地保護與土地整治等。這些稱謂上的不同至少可以說明兩個問題：一是不同的國家或地區可能有不同稱謂，并沒有一個絕對統一的概念模式，這是由其不同的土地國情決定的；二是盡管大多數國家的稱謂不盡相同，但為數不少的國家特別是西方的一些發達國家則普遍采用了“土地整理”的稱謂，這是一個比較突出的特點；三是發展中國家和人多地少的國家或地區，正逐步采納土地整理的稱謂，這將成為其土地利用的一種發展趨勢。土地整理稱謂的合理定位土地整理稱謂的合理定位是研究土地整理形式的需要，也是土地整理內容的關節。所謂定位，通俗地講，就是土地整理究竟如何稱謂和土地整理究竟應放在土地科學中的什么位置。筆者以為，當前乃至今后若干時期，我們的學術界和實踐部門應該大膽采用“土地整理”這個稱謂，不提倡使用其他的稱謂，與此同時，要轉換土地整理在土地利用學中可有可無的錯誤觀念，改變土地整理在土地管理學中長期被忽視的被動局面。其理由有兩點：一是土地整理既能夠涵蓋土地開發、土地復墾、土地治理、土地改良、土地整治所不能涵蓋的部分內容，又能集聚吸納其合理的成分而更具生命力。

農用土地整理的主要內容包括：土地整理主要是：平整土地，改良土壤；修建田間道路、生產道路、挖設溝渠、布置林網以及埋設澆水管線等綜合建設；土地開發主要是：在荒地、坡地、灘涂地等原來不能耕種的土地上，使用科學有效的施工技術對土地進行規劃和改良達到耕種需要，增加耕地面積；在新增耕地上合理布局修建田間道路、生產道路、挖設溝渠、布置林網以及埋設澆水管線等綜合建設；土地復墾主要是：在礦山生產及自然災害損毀的廢棄土地上，使用科學有效的施工技術使土地恢復開墾耕種，在復墾后的土地上合理布局修建田間道路、生產道路、挖設溝渠、布置林網以及埋設澆水管線等綜合建設；土地整理項目能夠改善生態環境，維護生態平衡；劃定地界、確定權屬；有效增加土地面積，提高土地耕種率和產出率。土地開發整理重數量輕生態的主要原因分析土地開發整理工程施工技術較落后土地是一種自然產物，人們在提高土地質量的過程中絕對不能違背大自然的生態規律，因此，在土地整理的實際過程中必須對土地生態系統中能量流動以及物質循環的特點進行科學的分析，并要充分考慮各種生態因素之間的平衡關系以及土地生態系統和環境系統之間的相互關系，嚴格遵守提高環境容納力以及保護生態環境的原則制定相應的生物和工程技術措施。如果只重視溝渠道路等農田基礎設施的混凝土化，勢必會影響土地生態系統中各種生物之間的物質能量交流。思想認識存在偏差目前，我國眾多地區在進行土地整理的過程中沒有意識到對生態環境保護的重要性，且未能深刻地認識到進行土地整理的目標是保證耕地總量的動態平衡，只知道一味的重視土地整理的數量，忽略了農業生態環境以及土地整理質量的重要性。

在中國土地整理項目管理中,較為注重項目的前評價即項目合作可行性分析和規劃設計的編制與審查,并制定了相應的規程標準,而對于項目實施過程以及項目后評價缺乏明確有效的指導。據國土資源部對國家投資土地整理項目核查統計,截至2006年底全國竣工項目僅占建設到期項目的51.7%,且項目完成情況和工程質量仍有待提高。因此通過對已實施的土地整理項目進行績效評價研究,對完善中國土地整理理論體系,提高項目投資決策和管理水平具有重要的理論和實踐意義。土地整理績效評價的內涵土地整理績效評價是指在土地整理項目實施后的一段時間內,為衡量項目的真實效益,指導后期項目的順利開展,對項目綜合效益進行的科學分析和評價活動。土地整理項目績效評價是土地整理項目后評價的核心內容,是從效益方面對所實施的土地整理項目的評價,其目的在于考核項目是否實現了預期的效益并衡量效益的大小。土地整理項目的綜合效益是經濟效益、社會效益和生態效益組成的有機整體,三者相互聯系、相互制約,共同構成土地整理項目績效的評價內容。土地整理經濟效益是指投資行為主體或其他經濟行為主體通過整理土地進行資金、勞動、技術等的投入所獲得的經濟收益。根據國外開展土地整理的經驗,土地整理的資金來源通常由國家(包括中央政府和地方政府)、企業(參與土地整理的企業)和個人(土地整理區內的土地所有人)三部分組成。中國土地整理投資行為的主體主要是國家(包括中央政府和地方政府);其他經濟行為主體是指整理區域內的農戶,他們一般以投勞的形式參與到土地整理活動中,并通過土地整理獲取直接的經濟效益。土地整理的社會效益是指土地整理實施后對社會環境系統的影響及其產生的宏觀社會效應,即土地整理在獲得經濟效益、生態效益的基礎上,從社會角度出發,為實現社會發展目標(促進農村經濟發展、增加就業機會、縮小城鄉差別、公平分配等)所作貢獻與影響的程度。土地整理的社會效益可歸結為:對農村社會環境的影響;對農村社會經濟的影響;對合理利用自然資源的貢獻三方面。土地整理的生態環境效益是指土地整理投資行為主體的經濟活動影響了自然生態系統的結構與功能,從而使自然生態系統對人類的生產、生活條件和質量產生直接和間接的生態效應。土地整理對自然生態系統結構的影響表現為整理后自然生態系統中各構成要素的組合、相互關系及其在系統中的空間配置發生變化,諸如土地整理后水土資源結構的變化。