我國倡導和推進工程合作總承包市場模式至今已有30多年時間。作為建筑大省和強省，江蘇省委、省政府十分重視這一模式的推廣工作。

2016年5月，住房和城鄉建設部發出〔2016〕93號文，2017年，江蘇省政府發出151號文，明確提出了推行工程總承包模式的規定。

隨后，江蘇省住房城鄉建設廳確定了109家工程總承包試點單位和31個工程總承包試點工程項目，并確定江蘇省宿遷市為工程總承包試點城市，這彰顯了江蘇省推行工程總承包的決心和力度。

為了了解江蘇省工程總承包推行的實際情況，江蘇省建筑業協會組織了關于工程總承包推行情況的調研小組，深入基層一線了解情況。

本次調研采取召開座談會和問卷調查兩種方法進行。調研組在南京、泰州、徐州3市召開5場座談會，42家企業參會，其中具有特級資質的企業9家。江蘇省11個設區市共收回調查問卷113份，其中特級企業35家。

調研組在深入調研和對問卷歸納、分析的基礎上，形成了關于現狀、問題和建議的深度報告。

01工程總承包模式的發展現狀

（一）建市93號文和省政府151號文發布后，建筑行業反響熱烈

對關于加快推行工程總承包的規定，基層企業做了仔細解讀，在座談會上，企業普遍反映，學習文件后，深受鼓舞，并積極行動。

問卷調查結果顯示，有64家企業確認了自己工程總承包的身份和角色，占問卷總數的56.63%；有26家企業認為其主要業務模式為工程總承包，占問卷數的23%。

從座談會反饋信息來看，2016年至2018年5月南京地區已經實施的工程總承包項目為43個（其中有一半左右的項目在外省市），泰州、泰興兩市已實施7個，徐州市已實施8個（均在外地）。

南通地區和蘇州市工程總承包推行較好。另外，各地還有一批正在洽談或即將實施的工程總承包項目。從座談會的反饋分析，上述工程總承包項目符合真正工程總承包本義的微乎其微。

調研組分析認為，江蘇省政府151號文發布后，各地各級政府和行業主管部門積極響應貫徹文件精神，采取了相關措施、出臺了相關規定，迅速推出了一批工程總承包項目，各地建筑企業特別是具有特級資質的企業也迅速行動，積極承接工程總承包項目。

特別是蘇州、南京、南通等地，采用聯合體投標的形式解決了工程總承包招投標中對資質限制的問題，推進了工程總承包推廣工作。

（二）工程總承包模式推廣時間較早，但真正起步較晚

受傳統施工承包模式的慣性影響、市場環境、業主既有的利益、權利格局影響，江蘇省房建領域內的工程總承包模式的發展尚不平衡。

從地域角度看，呈現蘇南好于蘇中，蘇中好于蘇北的態勢；從綜合實力角度看，呈現出央企好于地方企業，地方特級企業好于一級企業的態勢；從發包承包雙方的積極性角度看，總承包商的積極性大于發包方的積極性；從建設投資的角度看，地方經濟實力雄厚的要好于地方經濟實力較差的。

江蘇省確定的31個工程總承包項目都在正常實施中（少數幾個已竣工），之前確定的宿遷市為工程總承包試點城市，但因各種原因，工程總承包僅停留在政府主管部門發文階段，并未實質性推開。

從座談會反饋情況來看，有一點意見較為集中，即現在所承接的工程總承包項目是穿著工程總承包的新鞋，走著施工總承包的老路。

大家認為，現在的模式離真正意義上的工程總承包尚有不小的差距，政府、發包、承包三方還要做許多完善的工作，才能真正發揮工程總承包的優勢。

02推進實施過程中存在的問題

國外推廣工程總承包模式的時間較早，從上世紀70年代起步，至今已有近50年的發展歷程，社會和市場認可度較高。從國外建筑市場看，釆用工程總承包模式的項目在英國占30%左右，在美國占40%左右。

江蘇省從2016年發文推行至今不過短短三年時間，實施過程中出現一些問題不足為怪，需要在推行的過程中予以解決，逐步完善工程總承包的運作機制，使工程總承包健康、穩定向前發展。

從調研情況來看，可以歸納為三個主要的問題：一是市場問題，二是動力問題，三是機制問題。

（一）工程總承包市場尚未成熟

國外工程總承包模式是社會生產力發展到一定階段的產物，也是社會經濟實力發展到一定程度時產生的一種社會需求，在這種社會需求的強力推動下，逐步形成工程總承包模式的細分市場，轉換成市場需求。

我國建筑全產業鏈資源配置有著自己的特殊性，條塊分割，專業分工很細很全，每一領域都有從規劃、設計、科研到施工的資源配置，如設計，分別有礦山、水泥、鋼鐵、水利水電、軌道交通等國家級設計院和省市各專業設計院等。如施工，有中字頭的中核、中鐵、中水電、中石化等央企，地方也有各專業各種資質的房建、路橋、市政等施工資源的配置。

各地如遇大型重點工程項目，有工程總承包需求時，就組建指揮部、項目管理公司等代行工程總承包的職能，完全能滿足相關需求。

加上我國加入世貿組織時，對國內服務業（含建筑規劃、設計等）有一個15年的保護期。保護期結束后，國際大承包公司并沒有進入中國建筑市場。因此，在我國現階段，工程總承包的細分市場尚未成熟，需繼續培育，完善。

培育工程總承包市場必然打破和重新組合現有全產業鏈的資源配置，這是一場艱巨的變革，阻力很大。培育有較強實力的工程總承包公司，其實質是加快行業壟斷的形成，勢必會淘汰一部分落后的建筑產能，這也是對市場主體結構的重新洗牌。

因此，真正形成中國特色的工程總承包成熟市場，要遵守市場經濟的一般規律，循序漸進，不能急于求成。

（二）推行工程總承包的動力不足

國外工程總承包模式走的是市場推動的自然成長路徑，發包、承包雙方均有主動性，我國工程總承包走的是由政府行政發文推動的被動性路徑，發包方（投資方）缺乏主動性，即所謂的市場需求“動力不足”。

據了解，我國工程總承包模式推廣速度較慢，企業認為主要是業主（投資方）沒有積極性，相關意識不強。業主不愿放棄既有的權利和利益，對項目管理干預或控制太多。

泰興有一家企業反映，一項上億元的工程，業主竟分包了22項內容。總承包工程被業主指定分包、隨意肢解的現象較為普遍。

現階段多數業主（無論政府投資還是國有企業投資）不愿采用工程總承包模式，少數政府或國企業主選擇了工程總承包模式，但從立項、規劃、設計到招投標、施工的全過程，業主們仍會沿用施工總承包的方式來實施工程總承包，或是對項目管理干預控制，或是指定分包，或是指定設計院。

在本次調研涉及的房建、市政、公建領域內，完備的真正意義上的工程總承包項目少之又少。調研組分析認為，深層次的原因有四個。

第一，如果一個項目采用工程總承包模式，總價高于或與現行的施工總承包模式持平，就失去了競爭力。當施工總承包模式能以同樣的工期、質量達到交鑰匙的要求，業主當然會慣性地選擇施工總承包模式。

第二，業主方不愿打破既有權力和利益格局。推廣工程總承包模式不僅是對建筑業資源配置格局的調整，更是對業主手中的權力和利益的轉移。

第三，思維的慣性使然。發包方選用施工總承包已經駕輕就熟，有一種抵觸工程總承包模式的惰性。

第四，誠信氛圍缺失。特別是在項目造價的定價過程中，業主對承包商的報價是不信任的，對承包商的管控能力是不信任的。萬一項目做砸了，最終損失的是業主自己。業主感到采用工程總承包模式風險太大，所以沒有采用工程總承包模式的動力和積極性。